Le droit politique de l'État

Ce qui frappe Gleizal, c'est la manière dont ce droit se construit. Il n'y a pas de grand code administratif voté par une assemblée, comme il existe un code civil ou un code pénal. Les règles qui gouvernent l'action de l'État, pour l'essentiel, le juge les invente au fil des affaires qu'il tranche. L'arrêt Blanco en est le modèle : ce n'est pas une loi qui dit que la responsabilité publique est particulière, c'est une décision de justice qui le décrète, et que les décisions suivantes consolident.

Du coup, le Conseil d'État occupe une place inhabituelle. Il juge, mais en jugeant il fabrique les règles qu'il applique. Les grands principes du droit administratif — l'égalité devant le service public, la continuité de ce service, l'obligation pour l'administration de motiver certaines décisions — ne sont pas inscrits quelque part avant les litiges. Ils émergent de la jurisprudence, cette accumulation d'arrêts qui finit par dessiner une doctrine. Le juge dit le droit et, ce faisant, le crée.

Arrive alors le cœur de l'argument. Dans la tradition libérale classique, on imagine le droit comme une barrière extérieure : il existerait d'abord, au-dessus du pouvoir, et le pouvoir devrait s'y plier. L'État serait l'animal sauvage, le droit la cage. Gleizal montre que, dans le cas du droit administratif, la cage et l'animal sont faits de la même main. C'est l'État qui, à travers son juge, définit les limites qu'il s'impose à lui-même.

Cette autolimitation n'est pas une illusion complète. Le droit administratif protège réellement les citoyens : il permet d'annuler une décision illégale, d'obtenir réparation d'un dommage, de contester un excès de pouvoir. Des gens gagnent contre l'administration, régulièrement. Gleizal ne prétend pas que tout ça soit un théâtre. Mais il invite à voir qui fixe les termes de la protection. L'État accepte d'être jugé, à condition de choisir le tribunal, les règles et les juges. Il se soumet, mais à une discipline qu'il a lui-même rédigée.

Ce que Gleizal met au jour dépasse le seul droit administratif. Il touche à la façon dont on se représente le droit en général. On a tendance à le penser comme un donné, une matière neutre qu'on apprend, qu'on applique, qu'on commente — une sorte de physique des rapports sociaux, sans auteur ni intention. Le parcours du droit administratif brise cette image. Ce droit a une date de naissance, des producteurs identifiables, un contexte qui l'a appelé. Il est historique de part en part.

Et s'il est historique, il est aussi politique. Non pas au sens partisan — ce n'est pas le droit de la gauche ou de la droite — mais au sens où il engage une certaine distribution du pouvoir. Dire qui juge l'État, selon quelles règles, avec quelle marge, ce n'est jamais une question purement technique. C'est décider du rapport entre la puissance publique et les gouvernés. Le vocabulaire savant du contentieux, les arrêts aux noms obscurs, les distinctions subtiles entre faute de service et faute personnelle : tout cela recouvre des choix sur la place de l'État dans la vie collective.

On est parti d'un camion de l'État qui percute une voiture, et de l'étrangeté d'un tribunal séparé pour en juger. Gleizal a transformé cette curiosité en fil conducteur. Le droit administratif, derrière son apparence de pure procédure, raconte comment la puissance publique s'est donné à elle-même ses propres bornes — en 1872 pour le pouvoir de juger, en 1873 avec l'arrêt Blanco pour l'autonomie de ses règles — et comment cette autolimitation l'a, dans le même mouvement, légitimée.