Droit des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales

Le mot « décentralisation » circule comme s'il allait de soi. Il désigne quelque chose de précis : l'État transfère des compétences et des moyens à des collectivités dotées d'organes élus, distincts de lui, qui agissent en leur nom propre. Il faut le distinguer de la déconcentration, qui consiste simplement à déléguer des pouvoirs à ses propres services locaux — un préfet reste l'État, pas une collectivité. La décentralisation, elle, crée de vraies autorités autonomes.

Mais le livre martèle la limite : décentraliser n'est pas fédérer. Dans un État fédéral, les entités fédérées disposent d'une part de souveraineté, d'un pouvoir législatif propre, parfois d'une constitution. Rien de tel en France. L'article 1er de la Constitution pose que la République est « indivisible », et l'article 72, modifié en 2003, ajoute qu'elle est « décentralisée » — les deux cohabitent sans se contredire. Les collectivités n'ont pas le pouvoir de faire la loi ; elles prennent des délibérations et des actes réglementaires, dans le cadre défini par le législateur national.

Au cœur du dispositif, il y a une formule que la Constitution emploie à l'article 72 : les collectivités « s'administrent librement par des conseils élus ». La libre administration est le principe directeur de toute la matière. Elle signifie que chaque collectivité dispose d'organes propres, d'un budget qu'elle vote, d'un personnel qu'elle recrute, et d'une capacité à mener des politiques sur son territoire. Le Conseil constitutionnel en a fait, depuis 1979, un principe à valeur constitutionnelle qu'il protège contre les empiètements du législateur lui-même.

Encore faut-il des moyens. Dantonel-Cor consacre des développements nourris à la question financière, parce que c'est là que la liberté se joue concrètement. Une collectivité qui dépendrait entièrement de dotations versées par l'État au bon vouloir de celui-ci ne serait pas libre. D'où l'importance des ressources propres — fiscalité locale, produits du domaine — et de leur poids dans le budget. La réforme de 2003 a d'ailleurs voulu garantir que ces ressources propres représentent une part déterminante de l'ensemble, pour empêcher une recentralisation par l'argent.

Toute l'histoire récente du droit des collectivités tourne autour d'une question apparemment technique : la répartition des compétences. Qui construit les collèges, qui finance les lycées, qui gère les routes, l'aide sociale, les transports, le développement économique ? Longtemps, la réponse était floue, et ce flou avait un coût — doublons, dépenses croisées, responsabilité diluée. Les grandes lois des années 2010, en particulier la loi NOTRe de 2015, ont tenté d'y mettre de l'ordre en supprimant la clause générale de compétence pour les départements et les régions, désormais cantonnés à des blocs de compétences définis. La commune, elle, l'a conservée.

Dantonel-Cor lit dans ce mouvement quelque chose de plus profond qu'un ajustement administratif. La France y rejoue, à chaque réforme, un vieux dilemme qu'elle n'a jamais résolu : faut-il privilégier l'unité, quitte à brider la proximité, ou la proximité, quitte à fragmenter l'action publique ? Spécialiser les compétences, c'est gagner en clarté et perdre en souplesse. Rendre la liberté d'initiative, c'est gagner en adaptation locale et perdre en lisibilité. Chaque loi tranche dans un sens, puis la suivante corrige dans l'autre.

Au bout du parcours, le droit des collectivités territoriales apparaît pour ce qu'il est : non pas un organigramme figé, mais le compromis mouvant entre un État qui ne veut pas se défaire et des territoires qui veulent se gouverner. De la commune de 1789 à la région de 2015, de la tutelle préfectorale au simple contrôle de légalité, c'est la même ligne de crête qu'on suit — accorder de la liberté sans concéder de la souveraineté. La libre administration en est le cœur, la répartition des compétences en est le champ de bataille permanent.