La politique de l’autonomie

Le problème de l’accès au crédit des ménages les plus pauvres dans les pays en développement a été considéré comme une entrave à la croissance de l’activité économique. Le marché du crédit traditionnel fait face à deux imperfections liées aux asymétries d’information. La première est l’aléa moral, situation où l’emprunteur peut décider de ne pas rembourser un emprunt contracté. Le deuxième est la sélection adverse, situation où l’augmentation des taux d’intérêt des crédits de la part des prêteurs, pour pallier les risques de pertes financières en cas de défauts de paiement, contribue à attirer uniquement les ménages les moins solvables, augmentant les risques de défauts.

Ces asymétries contribuent à faire en sorte que les plus pauvres sont soit exclus du marché du crédit, soit dans l’incapacité de rembourser leur crédit et intérêt. Pour résoudre ce problème, le bengali Mohammed Yunus a fondé en 1976 la Grameen Bank, action pour laquelle il a reçu le Prix Nobel de la paix en 2006. Il s’agit d’un organisme de microcrédit qui compte aujourd’hui plus de 150 millions de clients et dont les taux de remboursements, problématique majeure du crédit aux ménages pauvres, sont supérieurs à 95%. Les agences de microcrédit ont à la fois un « versant commercial », au sens où elles souhaitent être autonomes financièrement, et un « versant social », dans la mesure où elles ciblent les ménages les plus modestes (p. 19). L’appellation microcrédit provient des montants prêtés relativement faibles comparés aux prêts des institutions financières traditionnelles.

Le microcrédit en tant qu’institution se distingue par trois grands traits. Premièrement, il est essentiellement destiné aux femmes pour trois raisons, à savoir leur supposé plus grande fiabilité, leur rôle dans l’éducation des enfants – facteur primordial pour le développement – ainsi que leur accès encore plus difficile au crédit. Deuxièmement, les microcrédits prennent traditionnellement la forme de prêts à des groupes d’individus appartenant à une même communauté plutôt qu’à des individus en tant que tels.

À l’origine, et dans de nombreux cas encore, les organismes de microcrédits imposaient même une solidarité des membres du groupe envers les emprunts contractés. Ces « prêts solidaires » avaient l’avantage d’engendrer une baisse des coûts de contrôle pour les institutions prêteuses, les membres du groupe exerçant une forme d’autocontrôle. Mais un désavantage important est le risque de décourager les initiatives individuelles. Troisièmement, la gestion des microcrédits implique des réunions et des remboursements hebdomadaires de la part des membres du groupe, ce qui contribue à la réduction des « coûts de transaction » pour l’institution prêteuse. Si le microcrédit a permis d’accroître l’inclusion financière des plus pauvres, en particulier des femmes, Esther Duflo tient à souligner trois limites principales de ce système.

Esther Duflo traite ensuite de la question des comportements d’épargne des ménages les plus pauvres au regard du rôle du microcrédit. Les études de terrain montrent que le fait de contracter un crédit de la part de ces derniers contribue à réduire la consommation de « biens de tentations » (cigarettes, snacks) en faveur de la consommation de biens durables dont les prix sont plus élevés (réfrigérateur, bicyclette).

Elle en conclut que le microcrédit engendre une discipline forcée chez les individus, l’emprunt favorisant finalement l’épargne. Dans la mesure où nombre d’institutions de microcrédits sont désormais solidement ancrées dans leur territoire, essentiellement en Asie et en Afrique de l’Ouest, elles ont tenté de diversifier leurs activités en développant des offres d’assurance. Comme le marché du crédit, cette activité est soumise au problème de sélection adverse. Pour le pallier, les établissements proposent des assurances – contre les risques liés à la santé, la sécheresse, le bétail – aux personnes ayant déjà contracté un microcrédit.

Dans la deuxième partie de l’ouvrage consacrée à la gouvernance, Duflo commence par traiter du problème de la corruption, qu’elle entend approcher « par le bas ». Elle traite de la corruption du quotidien : les bakchichs requis par un policer pour prendre une déposition, par un fonctionnaire pour enclencher une demande administrative, par un examinateur afin de délivrer un permis de conduire ou encore le détournement des ressources destinées aux infrastructures et l’absentéisme chronique des fonctionnaires.

De manière générique, Duflo définit la corruption comme « la situation où un fonctionnaire (ou un élu) enfreint un règlement pour obtenir un avantage personnel » (p. 62). En tant qu’acte illégal, la mesure du phénomène est nécessairement incertaine.

La gouvernance locale, incarnée par le développement des « conseils locaux » comme en Inde et au Brésil, est souvent présentée comme une « solution miracle » au problème de la corruption. La décentralisation de la décision a trois avantages. Les communautés qui bénéficient des services collectifs exercent un contrôle direct et ont une meilleure connaissance de leurs besoins que le gouvernement central. De surcroît, ces conseils sont susceptibles de favoriser le développement des solidarités.

Esther Duflo conteste toutefois la thèse de la décentralisation comme solution miracle. Premièrement, les « conseils locaux » peuvent être « la proie des élites locales ». Deuxièmement, il peut s’y exercer une tyrannie de la majorité. En prenant l’exemple des anciens membres de la caste des intouchables en Inde, elle souligne le rôle majeur de l’État central afin de leur faire bénéficier de quotas dans les administrations. Troisièmement, l’existence de conseils locaux peut aussi attiser des conflits, provoquant au contraire une détérioration des relations sociales au niveau local. Afin d’évaluer l’impact de ces conseils, les études de terrain identifient des variables déterminantes.

Au sujet des institutions de microfinance, Duflo conclut qu’il est inapproprié de les considérer comme de nouveaux usuriers. Elles ont permis à des personnes, en particulier des femmes, de sortir de la pauvreté. Elle rappelle toutefois que le développement des petites entreprises et de l’entrepreneuriat est un phénomène plus subi que voulu, avant d’ajouter que la microfinance ne peut pas se substituer à d’autres moyens de lutte en faveur du développement.

L’ouvrage constitue une introduction réussie aux problématiques du microcrédit et de la gouvernance locale dans les pays en développement. Les critiques portées à son encontre, et plus généralement à l’ensemble des travaux de Duflo et de ses collègues du J-Pal, portent sur la nature de leur méthode. Pour une « société juste et une vie civique épanouie », la récente Prix Nobel appelle à « expérimenter sans relâche » afin de savoir ce qui, oui ou non, fonctionne pour lutter contre la pauvreté. (p. 98).

Elle revendique explicitement une rhétorique des « petites avancées » plutôt qu’une approche globale de la lutte contre la pauvreté. La critique méthodologique de premier plan porte sur la question de la validité des expériences menées et qui sont au fondement des conclusions de l’ouvrage. On considère généralement qu’elles ont une forte « validité interne », au regard du lieu précis où elles sont menées, mais une faible « validité externe », de telle sorte qu’elles ne permettent pas de construire une politique structurée et réplicable de lutte contre la pauvreté. Mais même leur « validité interne » a été remise en question. Les individus ont des comportements adaptatifs, de telle sorte que des économistes , tels Sanjay Reddy, affirment qu’aucun enseignement durable ne peut être tiré d’expériences sporadiques.

Ouvrage recensé – La politique de l’autonomie, Paris, Seuil, coll. « La République des idées », 2010.

De la même auteure – Avec Abhijit Banerjee, « L'approche expérimentale en économie du développement. », Revue d'économie politique, 119 (5) : 691-726, 2009.