Le prix de la démocratie

Les dons privés aux partis et aux campagnes électorales peuvent être effectués par des personnes physiques, mais également par des personnes morales (entreprises, syndicats, fondations). Ils font, selon les pays, l’objet de diverses réglementations qui déterminent non seulement qui a le droit de financer la vie démocratique, mais aussi dans quelle mesure. En France, jusqu’en 1988, les dons privés aux partis étaient impossibles.

Ces derniers se finançaient massivement via les cotisations des adhérents, le reversement d’indemnités des élus et, bien souvent, des sources occultes de revenus. Une loi de 1988 légalise le don aux partis et aux candidats. Mais les dons de la part des entreprises sont finalement interdits en 1995. Le montant total des dons qu’une personne physique peut effectuer est également plafonné. En Allemagne, à l’inverse du cas français, les entreprises ont le droit de financer massivement les partis.

Pour l’auteur, le principal problème du financement privé de la démocratie est qu’il favorise l’expression et la représentation des préférences politiques des citoyens les plus aisés.

Car le don aux partis politiques apparaît comme « un phénomène de classe ». Premièrement, les personnes les plus riches sont plus nombreuses à donner, mais elles donnent également des montants en moyenne largement supérieurs. « Le don moyen des 10% des plus gros donateurs est plus de 84 fois plus élevé que le don moyen des 10% des plus petits donateurs », de telle sorte que le 1% des le plus riche de la population représente près d’un quart du montant total des dons aux partis.

Lors du lancement du parti En Marche en vue de la campagne présidentielle de 2017, le parti a reçu de l’argent de la part de 30 000 donateurs pour un don médian de 50 euros. Mais 2% des donateurs, soit 600 personnes, ont effectué des dons supérieurs à 5 000 euros. Ils ont rapporté à eux seuls entre 40 et 60% du total des dons reçus. Deuxièmement, le système français est tel qu’il subventionne les préférences politiques des plus riches. Les deux tiers d’un don à un parti ou à une campagne donne droit à des déductions d’impôts. Pour en bénéficier, il est cependant nécessaire de payer des impôts.

Les dons aux partis et aux campagnes ne sont pas l’unique forme de financement privé de la vie démocratique. Les « fondations politiques » ou « think tanks », en tant qu’ils produisent de l’information et déterminent l’agenda politique, font pleinement partie de cette dernière.

Or les fondations politiques françaises sont reconnues comme des « fondations d’utilité publique ». Elles reçoivent des dons privés, de la part des personnes physiques comme morale, ainsi que des fonds publics (« réserve du Premier ministre »). Les fondations politiques françaises sont cependant relativement pauvres contrairement à leurs homologues occidentales. En Allemagne, leurs règles de financement sont très précises et comme elles sont toujours rattachées à des partis politiques, le partage des fonds publics entre les fondations dépend directement des résultats électoraux. Aux États-Unis, les fondations politiques sont non imposables.

Le financement public des démocraties occidentales prend des formes diverses. En France, en 2016, 67 millions d’euros ont été destinés au financement direct des partis, 52 millions d’euros au remboursement des campagnes et 56 millions au subventionnement des dons des personnes privées. Concernant le remboursement des frais de campagnes, ils sont plafonnés et soumis à la condition d’avoir obtenu au moins 5% des voix lors d’une élection.

Quant aux financements des partis, ils dépendent des suffrages exprimés lors des élections d’une part et du nombre de parlementaires rattachés à un groupe politique d’autre part. Comme la composition des groupes parlementaires ne change quasiment pas au cours des cinq années d’un mandat législatif, Cagé souligne que ce mode de financement « fige complètement le jeu démocratique ».

Il ne favorise aucunement l’émergence de nouvelles formes politiques. En Allemagne, le financement public direct des partis est très généreux, mais se substitue aux remboursements des campagnes, tout en étant soumis à une règle étonnante. Les subventions publiques ne peuvent pas représenter plus de 50% des recettes totales d’un parti politique, quel que soit son score aux élections, de telle sorte que le montant des dons privés, lesquels sont non plafonnés, conditionne indirectement et partiellement le montant des financements publics reçus.

Les États-Unis sont le second pays où l’on constate un net recul du financement public. Un plafond de dépenses lors des élections est en vigueur et doit être respecté si un candidat souhaite bénéficier d’un remboursement public des frais de campagne. Les remboursements sont financés par un fonds présidentiel unique que le contribuable américain, en cochant une case de sa déclaration fiscale, accepte ou non d’alimenter.

Alors que 35% des Américains contribuaient en 1974, ils ne sont plus que 5% aujourd’hui. C’est un signe de la défiance croissante envers les institutions politiques. Mais un candidat à l’élection présidentielle américaine peut aussi décider de ne pas respecter le plafond de dépenses et, ce faisant, de renoncer à la possibilité de financement public (opt out). Barack Obama, en 2008, fut le premier à franchir le pas.

Les pistes de réformes proposées par Julia Cagé ont pour but de se rapprocher de l’idéal démocratique selon lequel « une personne égale une voix ». L’auteure souligne de manière assez classique deux limites au référendum d’initiative populaire, moyen que beaucoup considère comme authentiquement démocratique. Le référendum n’est pas une solution miracle, relativement à l’imperfection de l’information et la technicité éventuelle des problèmes à traiter.

De surcroît, changer le mode de scrutin ne résout pas la question du financement de la démocratie. La principale proposition programmatique du livre est la mise en place de « Bons pour l’égalité démocratique » (BED). Il s’agirait de faire en sorte que chaque français puisse, sur sa déclaration annuelle d’impôt, allouer un montant fixé à l’avance – elle préconise 7 euros – au parti politique de son choix.

Le but de l’ouvrage était de mettre en exergue l’existence, dans les pays occidentaux, d’un cercle vicieux entre l’inégalité économique et l’inégalité politique et de rendre compte des mécanismes qui l’alimentent.

Ceci réalisé, la proposition de réforme du financement proposé n’en apparaît que plus pertinente. Mais cette proposition de réforme du financement de la démocratie se double d’une proposition afin d’améliorer la représentativité du Parlement.

La description des systèmes de financements et la construction de la base de données sur laquelle Julia Cagé se fonde, est un apport majeur de l’ouvrage. Il compense largement le fait que la structure et l’écriture du livre rendent sa lecture parfois difficile. La proposition en faveur de bons pour l’égalité démocratique est des plus convaincantes.

À l’inverse, la discussion sur la représentativité est trop brève pour que la proposition spécifique de l’auteure en faveur d’une Assemblée plus mixte socialement suscite le même degré d’adhésion. Une autre critique que l’on pourrait adresser concerne les commentaires hasardeux, manichéens, voire élitistes, de l’auteure au fil de l’ouvrage.

Ouvrage recensé – Le prix de la démocratie, Paris, Fayard, 2018.