Le mythe du « trou de la Sécu »

Les prestations sociales représentent aujourd’hui 714,5 milliards d’euros, soit 32,1% du produit intérieur brut (PIB). Sur ce montant, 45% des prestations sont consacrées à l’assurance vieillesse, 35% à l’assurance maladie, 7% aux allocations familiales et 10% aux allocations chômage et autres prestations diverses.

On assiste depuis trente ans à une hausse de la part des impôts, notamment à la suite de la création de la cotisation sociale généralisée, dans le financement de la Sécurité sociale. Les cotisations ne représentent plus que 54% des ressources de l’institution. Entre 2000 et 2017, le déficit de la Sécurité sociale s’est élevé en moyenne à 12 milliards par an, notamment alimenté par le déficit récurrent de la branche maladie.

Duval estime que l’expression « trou de la Sécu » représente un « obstacle verbal » à l’analyse de la situation. Elle renferme une explication toute faite : « l’institution est en déficit parce qu’elle vit au-dessus de ses moyens ; et si elle vit au-dessus de ses moyens, c’est qu’elle gaspille ses ressources en faisant des dépenses inutiles » (p.25).

Il émet deux critiques envers les arguments soutenant cette vision. Premièrement, le constat selon lequel les dépenses sociales en France sont parmi les plus élevées du monde doit être relativisé. Il convient d’intégrer les dépenses privées dans le cadre de comparaisons internationales puisque l’on compare des régimes de Sécurité sociale dont les principes et modalités de fonctionnement obéissent à des logiques différentes.

La production du « mythe du trou de la Sécu » est aussi le résultat de la médiatisation d’une littérature technocratique. Si l’on prend l’exemple des retraites, cette littérature véhicule des propositions de réformes présentées comme des réponses inévitables au problème démographique du vieillissement.

Duval rappelle toutefois que d’autres politiques qu’une règle de gestion budgétaire sont susceptibles de contrecarrer le vieillissement ou ses effets. En 1993, la réforme Balladur augmente la durée de cotisation à 37,5 ans. Cette logique se poursuit avec la réforme Touraine de 2014 qui la pousse jusqu’à 43 ans pour les personnes nées après 1973. Un autre moyen utilisé pour contrôler les dépenses est de calculer les pensions retraites à partir des 25 et non plus des 10 dernières meilleures années de travail. Ces réformes se contentaient toutefois de jouer sur les paramètres du système de retraite.

L’origine de la protection sociale remonte au moins au Moyen-Âge et à la pratique de la charité. Mais à la différence de cette dernière, la protection sociale moderne s’est structurée au niveau de la nation. Les premières lois sur les pauvres, apparues en Angleterre, ont dès le départ suscité des controverses, étant accusées de renchérir le coût du travail et de désinciter au travail.

Ce n’est qu’avec la généralisation du salariat à partir du dernier tiers du XIXe siècle que la protection sociale moderne émerge progressivement. Se référant au travail de Karl Polanyi, Duval explique que la protection sociale est certes une réponse aux conséquences de la révolution industrielle, mais ce dispositif visant à améliorer les conditions de vie ouvrière n’est pas apparu mécaniquement. Son émergence a été favorisée par divers groupes sociaux. Des médecins et des intellectuels, tels Louis René Villermé et Frédéric Le Play, contribuent à la mettre à l’agenda politique, tout comme les courants socialistes et les syndicats.

Dans l’entre-deux-guerres, l’Organisation internationale du travail invite les nations à mettre en place des systèmes d’assurance contre les risques sociaux. Ces mesures seront notamment portées par le Front populaire en France et l’administration Roosevelt aux États-Unis.

Duval insiste sur le rôle majeur de la pensée économique de Keynes dans ce développement. Elle fournit un argument économique en faveur de la protection sociale. Si les premiers éléments de la protection sociale en France apparaissent dès les années 1880 puis se renforcent dans l’entre-deux-guerres, la Sécurité sociale naît véritablement en 1945. Cette naissance s’inscrit dans une vision d’ensemble, marquée par les politiques de planification indicative et la volonté de modifier la répartition du revenu résultant des mécanismes de marché.

Duval considère que trois éléments expliquent le démantèlement progressif de la protection sociale depuis quarante ans. Premièrement, les organisations internationales, acquises au néolibéralisme, proposent de réduire au minimum les divers types de prestations sociales afin de ne pas entraver la compétitivité des économies.

En matière de retraites, la Banque mondiale préconise ainsi, dans un rapport de 1994, un système à trois piliers. Il s‘agit de mettre en place un financement par l’impôt assurant une pension minimum, de développer un régime par capitalisation obligatoire géré par le secteur privé et enfin de favoriser l’épargne individuelle complémentaire.

La réforme Macron de 2019 converge pleinement avec ces préconisations. Ce modèle d’État-Providence en vigueur aux États-Unis fait que les pensions représentent environ 45% du salaire alors même qu’elles sont la seule source de revenus pour 60% des retraités américains.

Duval souligne qu’il existe une corrélation entre le niveau des inégalités économiques et la part des dépenses de protection sociale dans le produit intérieur brut. Le démantèlement de la protection sociale, laquelle contribuait donc à réduire les inégalités économiques, est d’autant plus inquiétant que nous sommes dans un contexte de précarisation accrue des travailleurs. L’instauration du RMI et de la CMU est à ses yeux des mesures à double tranchant. Elles aident certes les plus démunis mais, dans une logique d’assistance, garantissent uniquement un minimum.

Si ces dispositifs sont peu coûteux, ils créent une dépendance renforcée par l’abandon des politiques de plein emploi. Cette tendance à faire des prestations de revenus minima plutôt que de remplacement est inquiétante dans la mesure où de nombreuses personnes n’ont pas de capacité d’épargne. Les 30% des ménages français les plus pauvres ont un patrimoine de moins de 30 300 euros. Il leur est difficile de faire face à des aléas tels que le chômage, la maladie ou la vieillesse. Les niveaux d’épargne et de patrimoine étant fortement différenciés en fonction des catégories socioprofessionnelles, les réformes de la protection sociale ne peuvent définitivement pas être considérées comme des mesures techniques apolitiques.

En conclusion, Duval insiste sur la nécessité de lier les questions de protection sociale et d’emploi, tout en constatant que dans le contexte actuel, conserver les acquis semble être un progrès. Il déplore en sus un double aveuglement lié à la prégnance de la question du financement.

Dans cet ouvrage, Duval parvient à proposer un compte-rendu synthétique des mutations de la protection sociale tout en défendant une vision normative alternative à ce qu’il considère être la doxa néolibérale. On peut en revanche regretter un usage parfois caricatural du terme « libéralisme économique ».

Ouvrage recensé – Julien Duval, Le mythe du « trou de la Sécu », Paris, Raison d’agir, 2020.

Du même auteur – Critique de la raison journalistique. Les transformations de la presse économique en France, Paris, Seuil, 2004. – Le Cinéma au XXe siècle. Entre loi du marché et règles de l'art, Paris, CNRS éditions, 2016.