Le Bon Gou­ver­ne­ment

On observe depuis plusieurs décennies une tendance de fond qui affecte de nombreux pays démocratiques : la présidentialisation du pouvoir. Ce phénomène a historiquement procédé du développement du suffrage universel. Fondamentalement, la présidentialisation des démocraties consiste en la montée en puissance du rôle attribué à un individu unique dans l’élaboration et l’exécution des lois. En accaparant l’initiative législative et en contrôlant l’application des règles, le président devient le personnage incontournable du jeu politique et fait ombrage aux élus de la représentation nationale.

La France fait figure de référence en la matière, d’abord parce qu’elle a accueilli en son sein les innovations démocratiques qui ont contribué à l’essor de la présidentialisation des démocraties, ensuite parce qu’elle a connu les circonstances historiques qui ont permis l’émergence d’une « monarchie républicaine », pour reprendre le titre du livre écrit par Maurice Duverger en 1974. L’autre cas de figure emblématique se trouve aux États-Unis, où l’élection du président au suffrage universel s’avère déterminante tant au plan national qu’international.

On aurait toutefois tort de considérer que cette situation constitue la seule réalité de la pratique démocratique, par opposition à une théorie fondée sur le fantasme d’un équilibre des différents pouvoirs. Au contraire, la démocratie puise ses racines dans le règne de la loi : dès la Grèce antique, l’égalité de droit entre les citoyens, condition indispensable à l’établissement de toute démocratie, était garantie par l’élaboration de règles identiques pour tous et également applicables à chacun. En conséquence, le pouvoir législatif, en tant qu’il produit la loi, a historiquement occupé une place centrale dans le fait démocratique, notamment en Occident.

C’est cette même logique qui a conduit les penseurs des Lumières à approfondir et consolider la théorie du gouvernement démocratique. La Révolution française a d’abord consacré la loi avant de destituer le roi en tant qu’il personnifiait l’exercice unipersonnel du pouvoir. En opposant le caractère idéalement universel et objectif de la loi au caractère nécessairement particulier et subjectif de son application et de son interprétation, les révolutionnaires faisaient primer le pouvoir législatif face aux pouvoirs exécutif et judiciaire.

Avec le retour de la République en 1848, une innovation démocratique majeure fut introduite sans qu’on tînt vraiment compte des implications politiques, institutionnelles et sociales. L’élection du Président de la République au suffrage universel fut décidée dans la plus grande impréparation. L’élection de Napoléon III consacra l’importance de la figure du chef au sein de la République.

Cette innovation majeure changea radicalement le rapport des gouvernants aux gouvernés. C’est en comprenant mieux les ressorts de l’opinion publique et en élaborant des techniques permettant de gouverner les masses que la concentration individuelle du pouvoir s’est renforcée. Le sociologue Max Weber a décelé dans ces évolutions l’avènement des démocraties « plébiscitaires ». La souveraineté populaire devait dès lors se constituer par la légitimation d’un chef capable de prendre des décisions avec courage et détermination. La « Grande Guerre » renforça ce sentiment face à l’incapacité des responsables politiques à agir rapidement. Le Parlement était perçu comme un frein à l’expression de la volonté populaire et un obstacle à l’efficacité de l’action publique.

La présidentialisation de la démocratie a d’abord apporté une solution à un vrai problème : la dilution de la responsabilité politique au sein des assemblées. Avec l’exposition que reçoit le chef politique élu au suffrage universel, le processus décisionnaire devient plus clair et le fonctionnement des institutions plus lisible. La volonté générale s’incarne en une seule personne et s’exprime d’une seule voix. C’est l’avènement de la « démocratie d’autorisation », pour reprendre le concept développé par Max Weber : le chef politique tire toute sa légitimité politique du mode de désignation par lequel il a été élu et devient la figure incontournable de la vie politique du pays.

Cette « super-légitimation » introduit cependant une confusion majeure entre le bon gouvernement et le bon gouvernant : la vitalité démocratique tient avant tout aux qualités personnelles du président. D’où le risque d’une dérive « illibérale » : le leader, qui ne tire sa légitimité que des urnes, se sert du pouvoir que lui confère l’élection pour dénigrer la démocratie délibérative et rogner la liberté d’expression. Le président cultive alors son volontarisme et exalte le peuple qu’il prétend représenter, et les corps intermédiaires deviennent autant d’obstacles à l’expression de la volonté générale que le chef incarne.

L’auteur se propose de bâtir une théorie démocratique de l’action gouvernementale afin de rétablir la confiance des citoyens en leurs dirigeants. Il s’agit de repenser le devenir des institutions démocratiques en prenant acte du désenchantement politique éprouvé par les citoyens. Pierre Rosanvallon cherche ainsi à rééquilibrer le rapport entre gouvernants et gouvernés plutôt qu’à l’absoudre : s’il est indispensable que certains citoyens prennent personnellement la responsabilité d’écrire la loi et de l’appliquer, il est préférable de garantir ce pouvoir qu’ils acquièrent par des règles strictes.

C’est toute la logique de l’« accountability », qui puise ses racines dans l’Angleterre du début du XVIIe siècle : les gouvernants doivent rendre compte de leurs actions aux gouvernés. Dans le monde anglo-saxon, c’est ce qu’on appelle le système de « checks and balances » (poids et contrepoids), où l’équilibre s’établit entre les pouvoirs dès lors que chacun est soumis à un contrôle extérieur.

En détaillant les différentes qualités qui caractérisent le bon gouvernement, Pierre Rosanvallon entend remplacer la démocratie d’autorisation par une réelle « démocratie d’exercice » : les citoyens doivent retrouver un rôle central dans la vie politique et les gouvernants viser à l’exemplarité et l’intégrité.

Le diagnostic qu’établit l’auteur du malaise démocratique semble particulièrement juste et pertinent. Cependant, sa focalisation sur l’évaluation de l’action publique et sa défiance vis-à-vis des politiques projectives peuvent laisser craindre que le remède n’attise le mal plus qu’il ne l’apaise.

Ouvrage recensé – Le Bon Gouvernement, Paris, Seuil, coll.« Points Essais », 2015.

Du même auteur – Le Peuple introuvable, Paris, Gallimard, coll. « Folio Classique », 2002. – La Démocratie inachevée, Paris, Gallimard, coll. « Folio Classique », 2003. – La Légitimité démocratique, Paris, Seuil, coll. « Points Essais », 2010.