La théorie de la démocratie en économie

Anthony Downs situe sa perspective dans la lignée de celle de Capitalisme, Socialisme et Démocratie de Joseph Schumpeter. La démocratie n’est pas considérée comme une procédure qui assure la coordination des préférences de tous les citoyens pour former un intérêt général, une vision de la démocratie jugée idéaliste. Elle est appréhendée comme une procédure de sélection des gouvernants caractérisée par la concurrence entre partis politiques pour obtenir les suffrages des électeurs.

C’est l’analogie entre le fonctionnement du marché et le fonctionnement de la démocratie qui préside à l’application des concepts économiques aux phénomènes politiques. Le gouvernement est décrit comme un entrepreneur qui vend des politiques contre des votes au lieu de produits contre de l’argent. Downs fait toutefois l’hypothèse que tous les acteurs prennent leur décision rationnellement. Le concept de rationalité appliqué à l’acteur politique signifie qu’il est capable de classer ses préférences et de mener une analyse coût-avantage lorsqu’il effectue ses choix. Downs recourt à la théorie du choix rationnel parce qu’elle confère à son modèle un certain pouvoir de prédictions des comportements en fonction des caractéristiques de la situation. Par ailleurs, il estime qu’ une absence trop importante de rationalité des acteurs conduit nécessairement à l’instabilité politique.

Le modèle canonique de Downs est appliqué à deux grands types de systèmes, à savoir le système bipartisan et le système multipartis. Dans un système bipartisan, l’électeur vote pour le parti préféré, c’est-à-dire celui dont les politiques lui procureront le plus grand bénéfice net. Il s’abstient s’il est indifférent.

Dans un système à plusieurs partis, un individu fait son choix en intégrant les préférences de ses concitoyens dans son calcul coût-avantage. L’électeur n’est pas considéré comme un individu isolé et indépendant du monde qui l’entoure. Sa rationalité est stratégique. Il peut voter pour le parti préféré si celui-ci peut l’emporter, voter pour le parti préféré parmi ceux qui peuvent l’emporter, voter pour le parti préféré dans l’absolu ou enfin s’abstenir. Le positionnement idéologique d’un parti, c’est-à-dire le programme politique qu’il propose, sachant qu’il faut obtenir 50% des suffrages exprimés pour être élu, dépend alors de la distribution des préférences politiques au sein de la société. Downs estime que ces préférences peuvent être représentées le long d’un axe gauche-droite. Dans un système à deux partis où la distribution des préférences politiques des votants est normal-centrée, les partis politiques tendent à proposer des programmes qui vont progressivement converger vers le centre – vers l’électeur médian – afin de maximiser le nombre de votes.

Le modèle de Downs constitue un système où cinq inconnus vont déterminer le résultat du processus démocratique. Il s’agit des votes anticipés par les partis, des votes effectifs des votants, des stratégies des partis d’opposition, des actions du gouvernement et enfin de l’utilité individuelle des électeurs. À partir d’un raisonnement marginaliste caractéristique de la science économique, il conclut que le gouvernement entreprend des dépenses publiques jusqu’à ce que les votes marginaux gagnés grâce à une politique égalisent les votes marginaux perdus du fait du coût de financement de cette politique.

En « situation certaine », où tout l’information pertinente est disponible gratuitement, la stratégie optimale pour le gouvernement qui souhaite se maintenir au pouvoir est « d’adopter les choix préférés par une majorité de votants », en sondant l’opinion. Cette stratégie n’est toutefois pas une garantie de succès. Des « coalitions de dissidents » peuvent émerger entre les partis d’opposition. En absence d’incertitude, Downs conclut que « le fonctionnement d’un gouvernement en démocratie » est toujours « une relation circulaire d’interdépendance mutuelle » entre le gouvernement qui souhaite plaire aux votants et les votants qui votent en fonction des décisions du gouvernement. Les positionnements idéologiques des partis et la distribution des préférences des électeurs évoluent donc de concert. Mais l’existence de l’incertitude dans le monde réel bouleverse toutefois ces premiers résultats.

Downs a affirmé que les partis désirent conquérir le pouvoir afin de bénéficier des revenus et du prestige associés à la fonction de gouvernant, et non pour appliquer un programme politique au service d’une vision du monde. Pour autant, les idéologies jouent un rôle majeur dans son modèle. À l’instar de Schumpeter, il développe l’analogie entre la construction de l’idéologie d’un parti et la construction de l’image de marque d’une entreprise. Dans une optique concurrentielle, il s’agit d’une stratégie de différenciation du produit.

Dans une société où les clivages sociaux sont particulièrement forts, une idéologie permet de conquérir les votes de groupes sociaux dans leur ensemble (votes de classe). Plus les clivages sociaux sont importants, plus les idéologies seront différenciées. La volonté de préserver la pureté idéologique de la part d’un parti, qui conduit à rejeter les coalitions potentielles, peut toutefois entrer en contradiction avec sa volonté d’obtenir une majorité de votes. Downs ne traite jamais du contenu des idéologies, mais uniquement de leur fonction. Il considère que c’est l’incertitude qui crée une demande pour des idéologies dans l’électorat. En tant que vecteur d’informations, elles aident les votants dans leur prise de décision.

L’information étant incertaine pour les électeurs, mais aussi pour les partis, Downs souligne l’importance majeure des groupes de pression en démocratie, en tant que producteurs d’information.

C’est le fait que l’information soit coûteuse qui permet à des individus de se spécialiser sur le marché de la production d’information. Les lobbys n’influencent pas uniquement les citoyens en leur présentant des informations biaisées. Ils influencent également les gouvernements, qui cherchent à savoir ce que veulent les citoyens. « Les groupes d’intérêts veulent que le gouvernement adopte des politiques qui leur sont favorables, ainsi se présentent-ils en représentants de la volonté populaire. Ils essayent simultanément de créer une opinion publique réelle soutenant leurs vues et de convaincre le gouvernement qu’une telle opinion publique existe » (p. 96). Un second type d’acteurs exerce une influence sur les partis. Il s’agit des soutiens financiers qui s’achètent ainsi les faveurs du gouvernement.

Downs propose une vision de la politique où le régime démocratique n’est pas gouverné par la loi de la majorité, mais plutôt par des minorités actives et organisées, capables d’altérer les préférences des citoyens et des partis. C’est la prise en compte de l’incertitude qui lui a permis de souligner leur rôle organique. Or, « quand nous ajoutons à cette disparité inhérente les inégalités de pouvoir causées par la distribution inégale du revenu, nous avons pris beaucoup de distance par rapport à l’égalité politique entre citoyens » (p. 257).

Une critique récurrente adressée à l’ouvrage concerne l’irréalisme de l’hypothèse de rationalité des acteurs. La première dimension de cette critique est relative au problème générique de la modélisation. Un modèle est par définition une représentation simplifiée du monde réel. On ne peut jamais échapper à un débat sur le choix des simplifications opérées par un auteur. La deuxième dimension de cette critique, adressée essentiellement par les politistes et sociologues, vise à mettre en avant la pluralité des motivations des électeurs. Elles ne peuvent être réduites à un calcul coût-avantage. Les valeurs sont un élément déterminant du choix.

Ouvrage recensé – An Economic Theory of Democracy, New-York, Harper & Row, 1957.

Du même auteur – Théorie économique et théorie politique. Revue française de science politique, 11(2), 380-412, 1961.